多尔衮进驻京城之后，觉得自己应该有所行动，不能被动地等待，但又不知从何处入手，才能够得到好的效果。他便召集众人商量，集思广益。
多尔衮问众人：“今本朝定鼎燕京，天下罹难军民，皆吾赤子。然本王面对如此纷乱混杂的局面，一时难以决断从何处入手治理。所以，请你们来畅述己见。”说完之后便看看众人。
明廷投诚过来的故官一时不知多尔衮话中的真实意图是什么，所以不敢乱说，只是你看着我，我看着你。而清朝的郡王们自然知道多尔衮的意图，只想观察明廷故官的动向以后再说。
多尔衮见众人都不说话，便知明廷故官的心里多多少少存在一些怀旧的情绪，知道自己不明言点将，僵持的局面便一时难以打开。多尔衮看了看恭顺王孔有德，怀顺王耿仲明，智顺王尚可喜三人，心想这三人受大清皇恩厚重，对明廷的感情淡薄些，就从他们身上打破缺口吧！于是他问：“不知三位王爷有何见解？”
孔有德、耿仲明、尚可喜三人你看着我，我看着你，像在进行着某种信息交流。之后齐声道：“任凭大王做主！”
多尔衮心中骂道，这些老奸巨猾的家伙。然而他却不能对他们生气，因为这些王爷们并没有什么过分的表现。因此，多尔衮感到有些为难！在他看来，要让汉人明白自己占了京城是得乎天意顺应民心的义举，首先得让明廷故官中的重要人物承认这回事。目前看来从这三位王爷身上打破缺口是较难的，多尔衮不得不将目光投向众人。当他看到洪承畴时，心中一喜：虽然他知道洪承畴并非什么举足轻重之人物，但他善于见风使舵，倒是极容易驾驭的人物。所以他觉得还是应该在洪承畴身上打开缺口。多尔衮对洪承畴说：“不知洪大人有何高见？”
洪承畴看见多尔衮的脸色非常难看，吓得赶忙回答：“臣觉得应该恩威并举！”
多尔衮问：“为什么要采取恩威并举的策略？”
洪承畴说：“据臣观察，对待我们汉人，既不能以严相待，那样容易激起汉人对我朝的仇恨，于将来治理不利。同时，也不能仅施恩惠，那样容易让汉人认为我朝软弱可欺。所以，臣认为要恩威并施！”
多尔衮不由自主地点点头，然后对洪承畴说：“这恩威并施之举说起来容易，做起来却难！还是请你拿出个具体方案来吧！”
洪承畴一听，心里急了，这下自己给自己捅了个马蜂窝，将来汉人不骂死自己才怪呢！然而，说出去的话是泼出去的水，自己已无法收回了，只有硬着头皮上了。
在洪承畴等人的策划之下，多尔衮推行了一系列所谓恩威并施的政策。
第一、收拾汉族人心。
对于一般民众，则蠲免明季所行的额外征收。为了防止官吏暗中敛财，还明文规定：
自顺治之年为始，凡正额之外，一切加派如辽饷剿饷练饷及召买米石，尽行蠲免……
如有官吏朦胧，混征暗派者，察实纠察，必杀无赦。倘纵容不举，即与同座。各巡按御吏应速去各地，亲自问民疾苦。凡境内贪官污吏加耗受贿等事，朝离夕奏，毋得少稽。
对于明廷故官，在京内的，准进级录用；在各地的，准照级录用；对于地主阶级之清廉高蹈者，亦遣人征聘，委以重任。对于明朝贵族，亦照旧予以恩养。
第二，严防汉、满混杂。
根据满人之中有人将汉族中的贫民作为奴仆或充兵役的等种种行为，发布如下告示：
凡我黎民，无论新旧，同属朝廷赤子。近闻有将归顺人民给与“满”字背贴，径充役使。
或给资本，令其贸易，同于家人。或擅发告示，占据市行，与民争利；亏损国税，乱政坏法，莫此为甚。除已往姑不追究外，自今传谕以后，宜亟改正。若仍怙势不悛，定置重典，绝不宽宥。其新附军民若能自赡者宜各安本业，不许投充势要，甘为奴仆。如有奸棍士豪，自知积恶畏惧有司，因而委曲钻营，结交权贵，希图掩饰前非，仍欲肆志害民者，定行加等重治。
第三、限令汉人剃发。
本来在一六四四年四月，就已经颁布剃发令，布文如下：
今本朝定鼎燕京；天下罹难军民皆吾赤子，出之水火而安全之。各处城堡苔遣人持檄招抚。
檄文到日，剃发归顺者，地方官各升一级，军民免其迁徙。其为首文武官员即将钱粮册籍兵马数目亲赍来京朝见，有虽称归顺而不剃发者，是有狐疑观望之意。宜地方远近，定为限期；届期至京，著量加恩。如过限不至，显属抗拒，定行问罪，发兵征剿。
由于汉人非常看重此事，认为士可杀而不可辱，故一直没效果，洪承畴根据此情，请求多尔衮变通其办法。多尔衮问为何要变通？洪承畴告诉多尔衮，说对于汉人必须用特殊的办法，因为汉人非常看重面子。比如说，你暗地里屈服于他，而表面上却打他一记耳光，他会觉得你侮辱了他，他死也不会接受；如果你暗地里致他于死命，而表面上却屈服于他，他会认为你尊重他敬畏他而接受你。
多尔衮想不清其中是何道理，但还是接受了洪承畴的建议，变通了其办法，意思如下：
予前因归顺之民无所分别，故令其剃发，以别顺递。今闻甚拂民意，反非予以父教定民之本心矣。自兹以后，天下臣民照旧束发，悉从其便。予之不欲以兵甲相加者，恐兵到之处，民必不堪；或死或逃，失其生理故耳。
但洪承畴所提出的变通之法遭到了豫亲王多铎等满人贵族的强烈反对。认为这样一来，满人过分示弱于汉人，不利于将来的统治。因此，多尔衮又在京城内外颁布了极严厉的剃发令，内容如下：
向来剃发之制，不即令画一，姑听自便者；欲俟天下大定始行此制耳。今中外一家，……自今布告之后，京城内外限旬日，直隶各省地方自部文到日亦限旬日，尽令剃发。遵依者为我国之民；迟疑者同逆命之“寇”，必置重罪。若规避惜发，巧辞争辩，绝不轻贷。该地方文武各官皆当严行察验。若有复为此事渎进章奏，欲将已定地方人民仍存民制，不朝本朝制度者杀无赦。其衣帽装束许从容更易，悉从本朝制度，不得违异。该部即行传谕京城内外，并直隶各省府州县卫所城堡等处，俾文武衙吏师生一应军民人等一体遵行。
此剃发令一颁布，汉人惶恐不已，私下里大骂吴三桂引贼入关。