第20章 第六章 赤畿望紧上中下——行政区划的等第变化
作为基层政区的县从秦汉时代开始便有等第之分。《汉书·百官公卿表》载：县“万户以上为令，秩千石至六百石；减万户为长，秩五百石至三百石”。说明当时县以一万户为界限，分为大小二级，大县的长官称令，小县称长，这最先是秦制，后由西汉所继承。
《续汉书·百官志》又说：“每县、邑、道，大者置令一人，千石；其次置长，四百石；小者置长，三百石……县万户以上为令，不满为长。”这里东汉制度又稍有不同，万户以上仍是大县，万户以下似分两等，或可分为次县和小县。
从理论上来说，上述分等的标准表明秦汉县的等第是以该县户口的多寡来划分的。但是其中实际上又有许多例外情况。譬如，边地的县等第偏高，数百户就可以置县令，当大县看待，这是地理位置重要的缘故；经济发达区域的县等第偏低，河南南阳一带土地肥沃，人口密集，四五万户的县也只置县长；江南七郡虽户口不少，但其中只有临湘(今长沙)、南昌、吴(今苏州)三县置令。更有一些特例，如分封给贵族的邑，虽小也可置令。东汉桓帝时以汝南郡阳安封给女儿为汤沐邑，于是该邑长官称令，公主死后，阳安令复降为阳安长。汉代的县级政区有县、道、邑、侯国四种，侯国的长官称相，地位等同于县令。
可见县的等第不完全以户口的多寡来划分，也与其地位、重要性、职事繁简以及所处地域的经济水平有关。
汉代户口繁盛，据《汉书》记载，在平帝元始二年(公元2年)时，已有12233062户，当时县的总数大致为1587，平均每县有7708户。由此可知，其时万户以上的县不少，故此可以万户作为划分县等的标尺。但是在经过汉末大乱三国纷争之后，人口数量大大减少，加之士族隐瞒农户数目等多种原因，西晋户口统计不过2459840户，只及西汉的1/5，而县数犹有1232，平均每县仅约2000户而已。因此县的分等标准大大降低，以300户，300户以上，500户以上，1000户以上，1500户以上，3000户以上分成六等。
魏晋以降各朝都沿袭秦汉制度，县大者置令，小者置长。晋令云：“县千户以上，州、郡治五百户以上皆为令，不满此为长。”可见郡县虽分六等，但可归为两阶，千户以上即为大县，千户以下则为小县，与汉代相比，分县标准竟降低到1/10。而作为州治和郡治的县，因其地位重要，500户以上已当大县看待，可以置令。
东晋南朝以后，置令标准更加降低。据《宋书·州郡志》载，刘宋一千数百县中，只有78县置长，160县为国，置相，其余千县均置县令。有些地区的县只有数十百余户，也置令。足见以令长作为大小县标志的做法在经过六七百年以后已逐渐走上末路，需要有另外一种新原则来进行分等。所以陈世已不见县长之称，而是分县为两等，5000户以上的县令，相秩千石，位八品；5000户以下的县令，相秩六百石，位九品。
北朝县的分等情况不甚明白，虽然《魏书·官氏志》载：“皇始元年(公元396年)始建曹省……外籍则刺史、太守、令、长以下有未备者，随而置之。”但史传当中所见皆为县令，可见其时县令之授已滥，也不作为大县的标志了。但大小县的概念仍然存在，因为北魏的分封制还有侯封大县，子封小县的记载。只是大小县的标准已不清楚，仅知此时县的等第是以上中下三等来划分。后来的北齐更加细分为九等，即在上中下三等之中每等又各分为三等，但分等的标准亦史无明言。只有北周制度比较明确，仍以人口数量，即户7000以上，4000以上，2000以上，500以上及不满500分为五等。
东汉开始，除以县的户数多寡分等外，还将首都所在县的等第明确地放在一切县之上。因此洛阳令(以及京兆尹、左冯翊、右扶风的大县令)比其他所有县令的地位要高。后来北魏的洛阳，北齐的邺、临漳、成安(三县同城)，北周的长安、万年(两县同城)，陈的建康等县的地位也都在诸县之上。
隋初州郡县三级都分为九等。后来罢郡，以州统县，仍各为九等。隋文帝后期又改九等州县为上、中、中下、下凡四等。隋炀帝罢州置郡，又重新划定分等标准。将首都和陪都所在的大兴、长安、洛阳、河南四县置于全国诸县之首，号称京县。其他各县则“以所管闲剧及冲要以为等级”。所谓“闲剧”，乃指事物的繁简，“冲要”则指地理位置的特征。说明此时分等标准已不纯以户口多寡为据。虽然这种情况汉代已见端倪，但却到隋代才作明确规定。不过隋代究竟如何参照闲剧与冲要来分等，今天仍不清楚。另外还有一点必须一提，虽然南北朝后期，县长已几乎不见，但据史载，梁代仍有大县为令，小县为长的规定。隋代虽然没有规定，但实际上仍有县令长之别。
唐代开始，县令长的分别正式取消，县的长官一律称令。县的分等标准也明确规定为地位、户口与地理条件的综合，并以之分全国的县为赤、畿、望、紧、上、中、下七等。京都所在之县为赤县。唐代首都为西京，辖长安、万年二县；陪都一为东京，辖洛阳、河南二县；一为北京，辖太原、晋阳二县，这六县都称为赤县，也称京县。首都及陪都所在的京兆府、河南府及太原府的其他82个属县称为畿县，所以后来靠近首都的地方就俗称为近畿。赤、畿以外的所有县则以户口多少，“资地美恶”(即地理环境的优劣)等标准为据而划分为望、紧、上、中、下等五等。以开元二十八年(公元740年)为准，共有望县78个，紧县111个，上县446个，中县296个，下县554个。
赤、畿两等县带有卫戍性质，尤其赤县地位崇高，所以数量有时有点弹性。如河东道文水县为武则天故里，武氏执政时改为武兴县，并与太原、晋阳同为京县，唐中宗复辟以后，依旧回改为文水县，京县地位也自然撤销。望、紧两等县带有冲繁性质，表示地理位置重要而又事务繁剧。所以数量不是太多。
上、中、下三等则以户口为标准划定。唐初武德年间(公元618—626年)以5000户以上为上等，2000户以上为中等，1000户以下为下等。到了开元天宝之际，唐朝臻于极盛，户口繁多，因此分等标准也随之提高。开元十八年(公元730年)定6000户以上为上县，3000户以上为中县，不满2000户为下县。
唐后期，情况有些变化，赤县数目有所扩大，又增加了次赤，次畿的等第。如安史之乱起，朝野上下一片惊慌，出现了“三川北虏乱如麻，四海南奔似永嘉”的局面，时人多以为西晋末年景象即将再现，因而南方地位再度提高。唐玄宗南走成都府，其子肃宗即位之翌年即以成都为南京，成都县地位升为次赤，成都府其他属县皆为次畿。三年后罢南京，又号江陵府为南都，江陵县也升为次赤，江陵府其他县同样也升为次畿。
宋代县的分等名称沿袭唐代而来，宋太祖建隆元年(公元960年)“令天下诸县除赤畿外，有望紧上中下”。但实际上与唐代稍有不同，那就是望紧之分也以户口为准，即4000户以上为望，3000户以上为紧，2000户以上为上，1000户以上为中，不满1000户为中下，500户以下为下。
到了元代，县的分等原则发生较大变化。元初仅只省并州县，未分等第。到至元三年(公元1266年)才定长江以北州县6000户以上为上县，2000户以上为中县，不及2000户者为下县。于是前代赤畿望紧的名目一概废去，恢复纯以户口多寡为定的原则，而且又仅分上中下三等，回到北朝初期的模样。当是时，江淮以南广大地区尚在南宋王朝统治之下。十几年后，南宋灭亡，于是也将江淮以南诸县分为上中下三等。但分等标准却另外制定，以三万户以上为上县，两万户以上为中县，一万户以下为下县。这样，南北等第相同的县，户口之差竟达五倍之巨，其时南方经济的发达，户口的殷实由此可见一斑。由于南北户口差距太大，元代的分等办法显然不很完善。
明代以后，一改按户口分等的办法，以缴纳钱粮的数额来分等。明初吴元年(公元1367年)定县三等，粮十万石以下为上县，六万石以下为中县，三万石以下为下县。又，历来的制度是县有差等，官有品级，上、中、下三等县的知县分别为从六品、正七品和从七品，后来全部改为正七品，后人谑称知县为七品芝麻官就是这个道理。早在三国时期，曹魏定九品中正制，就分县令长为三级，分别为六品、七品和八品。到明代才统一为正七品，其间相隔已有千年。自秦汉分大小县，县令长地位与县的等第一直存在对应关系，至此时两者才完全脱钩。
明代除了简单的上中下三等分法，还开始出现以繁简之例为府州县分等，这一新分等法从出现端倪到逐渐成形以至全面采用，贯穿了明清两代，延续了五个半世纪之久。《明实录》洪武十四年十月壬申条已经有“繁简之例”出现。所谓“事繁”的行政区划是：田粮15万石以上的府，七万石以上的州，三万石以上的县，以及王府与都司、布政司、按察司的所在地，马队的驻屯所，驿道的枢纽，边境的要冲，首都的官署等。“事简”的行政区划是：田粮15万石以下的府，七万石以下的州，三万石以下的县以及偏僻的地方。这种繁简的分法是比较简单的。到嘉靖末年，地方官，尤其是对于县缺(缺即职位)，又出现了冲、繁、疲、难四等字的端绪。
到了清代则将冲繁疲难四字考语作为政区分等的正式依据，按照雍正时的解释是：交通频繁曰冲，行政业务多曰繁，税粮滞纳过多曰疲，风俗不纯、犯罪事件多曰难。县的等第高，字数就多，反之，字数就少。冲繁疲难四字俱全的县称为“最要”或“要”缺，一字或无字的县称为“简”缺，三字(有冲繁难、冲疲难、繁疲难三种)为“要”缺，二字(有冲繁、繁难、繁疲、疲难、冲难、冲疲六种)为“要”缺或“中”缺。吏部任命知县完全根据该县是四字、三字、二字、一字或无字的不同来分派。
从简单的大小县发展到复杂的冲繁疲难，说明中央政府对县一级政区的管理水平越来越高，控制越来越严。2000年来的分等标准有几个回合的反复，从秦到南北朝主要以户口分等，上中下三等或九等不过是大小县的明细化而已。隋唐至宋在户口之外又加上政治等因素，元明则回到纯粹的经济因素。清代则是前朝各种标准的综合。
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